從我國(guó)長(zhǎng)期發(fā)展看，完善能源管理體制對(duì)于促進(jìn)能源總量平衡、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和效率提升，確保國(guó)家能源安全具有重要作用。國(guó)家能源局的成立，標(biāo)志著我國(guó)的能源管理體制改革邁出了重要一步，也顯示出了我國(guó)政府對(duì)加強(qiáng)能源管理、保障能源安全的態(tài)度和決心。在此背景下分析我國(guó)能源管理體制所面臨的挑戰(zhàn)和歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，探討能源管理體制的發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)于進(jìn)一步明確政府能源管理的職責(zé)，加強(qiáng)和改善能源領(lǐng)域宏觀(guān)調(diào)控，提高能源規(guī)劃和政策協(xié)調(diào)能力，確保國(guó)家能源安全具有重大而深遠(yuǎn)的意義。
1、我國(guó)能源管理體制面臨的挑戰(zhàn)
20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)進(jìn)入快速增長(zhǎng)時(shí)期，我國(guó)現(xiàn)在已是世界第一大能源消耗國(guó)。我國(guó)的能源需求引起世界范圍內(nèi)各種商品價(jià)格的變化，世界能源市場(chǎng)的動(dòng)蕩不安又使得我國(guó)的能源安全需求迫切上升。同時(shí)，業(yè)界期待能有一個(gè)更大、更管用的政府機(jī)構(gòu)來(lái)解決國(guó)內(nèi)能源行業(yè)復(fù)雜的矛盾。比如價(jià)格機(jī)制、產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策等。
1.1從內(nèi)外因方面分析
(1)從內(nèi)部因素考察，主要是我國(guó)現(xiàn)行的能源管理體制不適應(yīng)能源形勢(shì)的發(fā)展。在國(guó)家能源局成立之前，我國(guó)現(xiàn)行能源管理體制存在四大弊端。一是政府能源管理職能分散，多頭管理，政出多門(mén)，宏觀(guān)調(diào)控乏力，管理效率低下。二是能源產(chǎn)業(yè)內(nèi)部各自為政，缺乏統(tǒng)一的總體規(guī)劃和政策指導(dǎo)，相互協(xié)調(diào)困難。三是能源戰(zhàn)略管理和決策機(jī)制明顯弱化，難以適應(yīng)復(fù)雜多變的能源安全形勢(shì)發(fā)展需要。
我國(guó)能源結(jié)構(gòu)性矛盾突出，各種能源之間不僅存在一個(gè)如何按效能、按比例協(xié)調(diào)發(fā)展的問(wèn)題，而且還存在一個(gè)相互之間如何補(bǔ)充、替代、相互轉(zhuǎn)換的關(guān)系。這就要求國(guó)家必須要有一個(gè)強(qiáng)有力的綜合能源管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各種能源之間的發(fā)展關(guān)系。四是能源統(tǒng)計(jì)跟不上形勢(shì)發(fā)展，難以進(jìn)行完整、準(zhǔn)確的能源生產(chǎn)和消費(fèi)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，信息失真、缺失問(wèn)題嚴(yán)重，影響國(guó)家能源宏觀(guān)決策。
(2)從外部因素分析，當(dāng)今世界，能源的戰(zhàn)略地位和作用日益凸顯，成為國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的命脈。我國(guó)是世界第二大能源生產(chǎn)大國(guó)和消費(fèi)大國(guó)。近年來(lái)，隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長(zhǎng)，國(guó)內(nèi)能源消費(fèi)尤其是石油消費(fèi)大幅增長(zhǎng)，對(duì)外依存度明顯提高，能源供求關(guān)系日趨緊張。與此同時(shí)，國(guó)際能源爭(zhēng)端日趨激烈，市場(chǎng)變幻莫測(cè)，價(jià)格跌宕起伏，造成局部能源短缺和供應(yīng)中斷的危險(xiǎn)因素增多。
1.2能源綜合管理的必要性和緊迫性
(1)我國(guó)的能源安全形勢(shì)嚴(yán)峻。從宏觀(guān)的角度分析，一方面，我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于轉(zhuǎn)型過(guò)程中，對(duì)于能源的需求正逐漸的由依賴(lài)本國(guó)資源轉(zhuǎn)向依賴(lài)國(guó)際市場(chǎng)，在這一轉(zhuǎn)變過(guò)程中，我國(guó)的能源供應(yīng)和能源安全面臨著許多亟待解決的問(wèn)題。另一方面，有效運(yùn)轉(zhuǎn)的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)是建立國(guó)家能源安全體系不可或缺的一部分。這就需要一個(gè)綜合的能源管理部門(mén)，來(lái)促進(jìn)強(qiáng)有力的市場(chǎng)體系和框架的形成，制定市場(chǎng)游戲規(guī)則，讓市場(chǎng)更有效、更富有競(jìng)爭(zhēng)力。
能源安全是涉及國(guó)計(jì)民生的重要問(wèn)題，從目前我國(guó)能源現(xiàn)狀來(lái)看，我國(guó)的能源問(wèn)題將越來(lái)越復(fù)雜：石油進(jìn)口依賴(lài)程度在增加;電力體制改革將面臨越來(lái)越多的問(wèn)題;油氣行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)、監(jiān)管和對(duì)外開(kāi)放也變得很復(fù)雜;各能源行業(yè)之間的聯(lián)系也會(huì)越來(lái)越多;由能源生產(chǎn)和消費(fèi)引起的環(huán)境問(wèn)題將越來(lái)越嚴(yán)重。
(2)我國(guó)迫切需要有效的能源綜合管理部門(mén)。從國(guó)際角度看，我國(guó)要?jiǎng)?chuàng)造有效的能源安全框架，也需要一個(gè)綜合的能源管理部門(mén)。許多國(guó)家都已認(rèn)識(shí)到能源是經(jīng)濟(jì)的生命線(xiàn)，快速發(fā)展的中國(guó)更是如此。能源市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)還有許多地緣政治的原因，一個(gè)政府層面的綜合能源管理部門(mén)是不可或缺的，它不僅要集中不同的力量創(chuàng)造有效的市場(chǎng)，還要代表中國(guó)參與國(guó)際方面的多層面的對(duì)話(huà)和討論，代表中國(guó)的聲音，“以前由于沒(méi)有能源方面的主管部門(mén)，中國(guó)錯(cuò)過(guò)了很多國(guó)際合作的機(jī)會(huì)。”例如，由于國(guó)家能源局成立之前，沒(méi)有合適的政府管理部門(mén)和官員，我國(guó)與俄羅斯在能源方面的對(duì)話(huà)就很難開(kāi)展，對(duì)于國(guó)際能源論壇與石油生產(chǎn)國(guó)、消費(fèi)國(guó)之間的對(duì)話(huà)等也參加的很少。
在能源問(wèn)題上，即使是最市場(chǎng)化的國(guó)家，政府依然要在這個(gè)領(lǐng)域發(fā)揮巨大的作用。為了應(yīng)對(duì)能源安全挑戰(zhàn)，我國(guó)需要建立一個(gè)長(zhǎng)期、全面、行之有效的能源安全系統(tǒng)。這就需要在中央政府層面有一個(gè)綜合管理機(jī)構(gòu)，我國(guó)政府以整體的國(guó)家能源政策和相應(yīng)的體制做保障。
2我國(guó)能源管理體制變遷過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)
2.1進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，注重政策引導(dǎo)，重視信息服務(wù)
在能源管理方面，歷史經(jīng)驗(yàn)表明，如果缺乏政府的集中管理，就會(huì)出現(xiàn)政府能源管理職能分散，多頭管理，政出多門(mén)，宏觀(guān)調(diào)控乏力，管理效率低下的情況。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)能源供應(yīng)幾次大起大落，出現(xiàn)煤、電、油、運(yùn)相互牽制、全面緊張、異常發(fā)展的狀況都是這種情況造成的。所以說(shuō)，能源管理體制的進(jìn)一步改革，必須打破這種局面，實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，確立宏觀(guān)的管理體制，從決策上對(duì)能源管理進(jìn)行引導(dǎo)。
在政府的職能上，政府要少運(yùn)用行政手段，多運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、政策等手段進(jìn)行調(diào)節(jié)。對(duì)于新的能源管理部門(mén)，一方面要明確界定并理順新的能源部門(mén)與國(guó)務(wù)院其他相關(guān)部委的關(guān)系，要防止該機(jī)構(gòu)因缺乏足夠的權(quán)力而無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有的作用;另一方面還應(yīng)對(duì)擔(dān)負(fù)能源管理的政府部門(mén)的職責(zé)加以限制，切忌機(jī)構(gòu)膨脹，權(quán)限泛濫，防止其成為新的權(quán)力尋租機(jī)構(gòu)。只有這樣，才能真正保證能源管理的順暢和能源市場(chǎng)的良性運(yùn)行與能源行業(yè)的健康發(fā)展，并最終實(shí)現(xiàn)能源戰(zhàn)略目標(biāo)。必須建立全面的信息搜集、服務(wù)機(jī)制，確立完善的能源管理體制和決策機(jī)制，歷史的和現(xiàn)實(shí)的狀況表明，如果能源統(tǒng)計(jì)跟不上形勢(shì)發(fā)展，能源生產(chǎn)和消費(fèi)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)就會(huì)不完整和不準(zhǔn)確，造成信息失真、缺失問(wèn)題嚴(yán)重，影響國(guó)家能源宏觀(guān)決策。這種狀況不徹底改變，不僅影響國(guó)家的能源戰(zhàn)略研究分析的科學(xué)性和預(yù)見(jiàn)性，而且還將直接影響整個(gè)國(guó)家的能源宏觀(guān)決策和調(diào)控。
2.2加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，理順關(guān)系，強(qiáng)化國(guó)家的總體規(guī)劃和宏觀(guān)調(diào)控
加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、理順關(guān)系，就要加強(qiáng)部門(mén)、地方及相互間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，強(qiáng)化國(guó)家能源發(fā)展的總體規(guī)劃和宏觀(guān)調(diào)控，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能。形成適當(dāng)集中、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)管有力的管理體制。
能源產(chǎn)業(yè)是一個(gè)有機(jī)整體，內(nèi)部各專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域需要在統(tǒng)一的規(guī)劃和政策指導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)整體結(jié)構(gòu)優(yōu)化和協(xié)調(diào)發(fā)展。而我國(guó)能源產(chǎn)業(yè)管理體制歷經(jīng)多次變革，都沒(méi)有按照大能源的內(nèi)在發(fā)展要求進(jìn)行體制再造，各個(gè)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域各自為政，甚至相互牽制，致使能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢，能源開(kāi)發(fā)、能源消費(fèi)、能源節(jié)約、能源儲(chǔ)備和環(huán)境保護(hù)等方面的工作難以形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的局面。如果不下決心革除這種體制弊端，就會(huì)進(jìn)一步加劇我國(guó)能源的供需矛盾，影響整個(gè)能源產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。
2.3深化能源投資體制改革，建立和完善投資調(diào)控體系
推進(jìn)投資體制改革，是建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要舉措，對(duì)當(dāng)前加強(qiáng)和改善宏觀(guān)調(diào)控有特別重要的意義。在能源投資領(lǐng)域，要充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，實(shí)行政企分開(kāi)，減少行政干預(yù);要確立企業(yè)在投資活動(dòng)中的主體地位，實(shí)行企業(yè)自主投資、自負(fù)盈虧、銀行自主審貸、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，要合理界定政府投資職能，通過(guò)制定發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)和法律的手段引導(dǎo)社會(huì)投資;要改進(jìn)政府投資項(xiàng)目的決策規(guī)則和程序，提高投資決策的科學(xué)化、民主化水平，建立嚴(yán)格的投資決策責(zé)任追究制度?？傊?，能源投資體制要按照完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，不斷改革深化，最終建立起市場(chǎng)引導(dǎo)投資、企業(yè)自主決策、銀行獨(dú)立審貸、融資方式多樣、中介服務(wù)規(guī)范、宏觀(guān)調(diào)控有效的新型能源投資體制。
2.4強(qiáng)化能源資源的規(guī)范管理，完善礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)管理體制
目前我國(guó)能源市場(chǎng)體系不完善，應(yīng)急能力有待加強(qiáng)。對(duì)于能源市場(chǎng)體系的不完善，主要表現(xiàn)在：能源價(jià)格機(jī)制未能完全反映資源稀缺程度、供求關(guān)系和環(huán)境成本;能源資源勘探開(kāi)發(fā)秩序有待于進(jìn)一步規(guī)范，能源監(jiān)管體制尚待健全;煤礦生產(chǎn)安全欠賬比較多，電網(wǎng)結(jié)構(gòu)不夠合理，石油儲(chǔ)備能力不足，有效應(yīng)對(duì)能源供應(yīng)中斷和重大突發(fā)事件的預(yù)警應(yīng)急體系有待于進(jìn)一步完善和加強(qiáng)。強(qiáng)化能源的規(guī)范管理，就要完善國(guó)家礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)管理體制，建立健全礦產(chǎn)資源有償使用和礦業(yè)權(quán)交易制度，整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)市場(chǎng)秩序。
價(jià)格機(jī)制是市場(chǎng)機(jī)制的核心。我國(guó)政府在妥善處理不同利益群體關(guān)系、充分考慮社會(huì)各方面承受能力的情況下，應(yīng)積極穩(wěn)妥地推進(jìn)能源價(jià)格改革，逐步建立能夠反映資源稀缺程度、市場(chǎng)供求關(guān)系和環(huán)境成本的價(jià)格形成機(jī)制，并在此基礎(chǔ)上深化煤炭?jī)r(jià)格改革，全面實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化。推進(jìn)電價(jià)改革，逐步做到發(fā)電和售電價(jià)格由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成、輸電和配電價(jià)格由政府監(jiān)管。逐步完善石油、天然氣定價(jià)機(jī)制，及時(shí)反映國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格變化和國(guó)內(nèi)市場(chǎng)供求關(guān)系。
此外，對(duì)一些實(shí)踐中已經(jīng)證明行之有效的制度，如節(jié)能發(fā)電調(diào)度、電力需求側(cè)管理、能效標(biāo)識(shí)、政府節(jié)能采購(gòu)等，應(yīng)總結(jié)完善，積極推廣，健全有利于能源節(jié)約和高效利用的機(jī)制。
3我國(guó)能源管理體制的發(fā)展趨勢(shì)
3.1明確大能源理念，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)
按照“大能源”產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在要求，進(jìn)一步深化國(guó)家能源管理體制，加強(qiáng)部門(mén)、地方及相互間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，將分散在政府各個(gè)部門(mén)中的能源戰(zhàn)略、政策法規(guī)、能源開(kāi)發(fā)、市場(chǎng)消費(fèi)、能源儲(chǔ)備、節(jié)約替代、環(huán)境保護(hù)、對(duì)外合作、新能源和可再生能源發(fā)展等宏觀(guān)管理職能整合在一起，形成適當(dāng)集中、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)管有力的管理體制，進(jìn)一步強(qiáng)化能源資源的規(guī)范管理，完善礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)管理體制，建立健全礦產(chǎn)資源有償使用和礦業(yè)權(quán)交易制度，整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)市場(chǎng)秩序，建立起集中統(tǒng)一的“大能源”綜合管理體制。
當(dāng)今世界，能源安全直接影響到一國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。因此，世界各國(guó)都非常重視建立完善的能源管理體制，以更加有效地保證該國(guó)安全和可靠的能源供應(yīng)。國(guó)際上，能源管理主體的設(shè)置一般有幾種模式，有統(tǒng)一、專(zhuān)門(mén)的能源主管部門(mén)，有綜合性產(chǎn)業(yè)(包括能源)主管部門(mén)，還有跨部門(mén)的能源協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和分散管理模式。美國(guó)既是世界第一大能源生產(chǎn)國(guó)又是世界第一大能源消費(fèi)國(guó);加拿大是世界上第八大石油生產(chǎn)國(guó)和第三大天然氣生產(chǎn)國(guó);中國(guó)目前是世界第二大能源生產(chǎn)大國(guó)和消費(fèi)大國(guó)。從能源的生產(chǎn)和消費(fèi)方面來(lái)說(shuō)，美國(guó)和加拿大的能源管理體制值得我國(guó)借鑒。另外，我國(guó)和俄羅斯都經(jīng)歷著由原先的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的相似的歷程，有些能源管理體制改革方面的經(jīng)驗(yàn)可以相互借鑒，因此俄羅斯設(shè)立國(guó)家動(dòng)力部集中管理的模式值得借鑒。
3.2建立能源綜合管理體制
國(guó)家應(yīng)將分散在各政府部門(mén)的能源管理職能集中起來(lái)，組建國(guó)家綜合性能源管理機(jī)構(gòu)，建立國(guó)家和地方各級(jí)能源管理體系，建立能源管理機(jī)構(gòu)與相關(guān)部門(mén)之間的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)能源實(shí)行集中統(tǒng)一管理。
(1)能源管理機(jī)構(gòu)和能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)。從國(guó)家能源安全和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)需要來(lái)看，我國(guó)應(yīng)建立集中統(tǒng)一的能源管理體制，建立能源管理機(jī)構(gòu)和能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)。從理論上來(lái)分析，新的能源管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該具備以下職責(zé)：將分散在各個(gè)政府部門(mén)的能源宏觀(guān)管理職能集中起來(lái)，對(duì)煤炭、電力、石化、核能等國(guó)有特大型能源企業(yè)行使宏觀(guān)管理職能，下轄地方各級(jí)能源管理部門(mén)，并相應(yīng)建立能源管理機(jī)構(gòu)與相關(guān)部門(mén)之間的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，形成自上而下的綜合能源管理體系。
(2)國(guó)家能源管理機(jī)構(gòu)應(yīng)具備的職能。國(guó)家能源管理機(jī)構(gòu)，從宏觀(guān)層面分析，它應(yīng)該負(fù)責(zé)國(guó)家能源發(fā)展戰(zhàn)略的制定，并在此基礎(chǔ)上組織能源行業(yè)調(diào)查，分析能源趨勢(shì)，研究國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展對(duì)能源的需求，制定滿(mǎn)足國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展需要和確保能源安全的能源發(fā)展戰(zhàn)略;從微觀(guān)層面分析，它應(yīng)該負(fù)責(zé)制定能源勘探、開(kāi)發(fā)、加工、市場(chǎng)、技術(shù)創(chuàng)新、生產(chǎn)建設(shè)和節(jié)約等政策;負(fù)責(zé)制定促進(jìn)能源發(fā)展、能源節(jié)約、能源安全和技術(shù)創(chuàng)新等政策，指導(dǎo)能源行業(yè)的能源節(jié)約、能源綜合利用和環(huán)境保護(hù)工作。
（文/高富鋒 華北電力大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院）